税制利益分配机制通道的调整，开阖之间，提放之余，若有效的发挥出其导向作用，微调需为先。

　　今年8月，江苏自1994年以来第三次对分税制财政管理体制进行了调整，成为全国率先调整省级以下分税制财政体制的省份。

　　本次调整，以省与市县收入划分级次不变、既得利益不变为前提，改革的是“省对市县集中方式、激励和转移支付制度”，向“加快转变经济发展方式与促进区域协调发展”的导向转变，以有利于使得新增财力更多地向下倾斜为基础。

　　“营业税增量部分省不再集中”在本次出台的各项新机制之间，颇为醒目，却令江苏地方政府心事合揣。面临事权财权再适应，纷纷拿起“小算盘”。

　　这一重新明确“省与市、县”财政分配关系的新体制一经实施，江苏地方政府刹车不及，“诉求”者有之。

　　事实上，作为划分上下级政府间财政收入、规定各级政府财政权益的分配制度，分税制要有效发挥出其导向作用也尚需要时日。

　　本报独家获悉，江苏省财政厅已在积极酝酿对原有措施进行调整。

　　“即便是调整，也仅仅是微调”，省财政厅有关负责人近日接受本报记者采访时表示，“既定大方向是不会改。”

　　财力下倾

　　根据江苏省委财政厅、国税、地税等部门的多次测算，调整后的体制，今后5年省财政将少集中地方财力300多亿元。

　　然而，少收是有原则的。以调整后“营业税增量部分省不再集中”的措施来看，地方只有在“发展方式转得快、转得好”的前提下才能实现“早得益、多得益。”

　　因此，现代服务业大力发展、产业结构得到不断提升、财政收入质量得到较大提高，是财力下倾能够实现的前提。

　　不过，“这在短期内很难见效”，省人大财政经济委员会有关负责人对本报表示。

　　地方政府若要在调整之后增加可用财力，就必须要大力发展服务业，否则难免会被“省财政‘多集中’”。

　　而在江苏，现行经济结构是“两头在外”、以制造业为主，短期内工业经济特别是制造业仍然是经济发展的主要增长极，特别在县乡两级，受地理位置、经济规模、消费水平的影响，要发展高端服务业、服务外包等，还需要一个过程。

　　从本报记者采访的情况看，制造业发达的苏南的市、县多数反映，即：“营业税增量不集中等部分不能抵消增值税的集中部分。”省财政对增值税的集中部分由增量的20%提高到50%。

　　然而，目前经济形势发生的变化，更使得地方财力遭受到考验。

　　我国自1994年开始实施分税制改革，将“财权上移”，但“事权下放”。

　　政策实施时，对于“土地出让收益”则由地方政府支配，无须上缴中央财政。于是，房地产行业得到了空前且在一些地方畸形发展，“土地财政倚重”应运而生。

　　在营业税的构成中，房地产贡献“举足轻重”，在一些地方所占地方财政比例超过50%，建筑、房地产业缴纳的营业税成为各地营业税增量的主要来源，也提高了各地营业税的基数。

　　同时，考虑到宏观调控，促进土地的合理节约与规范市场秩序，对资源类主要税种如城镇土地使用税、房产税等，省财政返还集中增量的50%。


　　“房地产营业税的增幅普遍低于调整分税制财政体制测算时的增幅”，省财政厅预算处有关人士表示。

　　宏观形势的变化，直接影响到营业税收入。今年1-10月，江苏营业税为563亿元，增长16.4%，较上年同期回落18.3%。

　　不久之前，江苏省财政厅厅长潘永和在向省人大作2008年省级预算调整方案(草案)报告时，将2008年省财政收入增幅调整到20%左右，其中省本级一般预算收入增长预设为17%。

　　常熟样本

　　“我们少了6000万”，常熟市财政局预算科的曹科长向本报记者强调。

　　常熟市代表了苏南等制造业发达县(市)的诉求，这也是省人大财经委调研中的第一类：是否某些地方被“多收了”。

　　1-9月常熟房地产开发投资额增长，但销售额下降了33.6%，使得营业税税收下降了30.6%。

　　增值税与营业税是常熟财政主要收入，2007年的基数为13.5亿、12.8亿，各占到30%左右。其中，营业税基数在房地产业强力刺激下提高幅度极大。

　　曹科长说，“搞得不好，财政局得动用往年节余财力才能保持今年的预算收入与支出的平衡。” 现实的问题是，《预算法》明确规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”

　　“整个改革的大方向是对的，我们也积极支持，但问题是，调整得花时间”，曹科长对记者说，“希望到年底结算的时候，省财政能够考虑到基层的难处。”

　　省财政厅副厅长江建平接受本报记者专访时表示，鉴于苏南等县市的反映，“省里会在年终决算时适当考虑返还。”

　　祭出“微调策”

　　省人大财经委调研发现，江苏省“发达地区中不发达地区”以及欠发达省辖市尚需更多的激励政策。

　　南京溧水县地处苏南，但属于欠发达地区，“从1994年开始就显露出贫血迹象”，该县财政局有关人士向本报记者表示，“预算下来，今年增值税要多交2000万”。增值税为溧水主要财政来源，占比40%左右。而至于所谓的“财力下放”的部分，“对于我们这个穷地方来说，基本没效果”。

　　同时，由于地处“发达地区”，不能完全享受到新政中开发区、全返奖励与转移支付政策。

　　“我们连老政策中对老区从新型合作医疗和农村改水、道路建设等方面的补助政策都没有完全享受到，何况新政策”，溧水县人大办公室一人士向记者表示，“没得办法”。

　　依据新规定，省财政将完善省集中收入全返奖励政策。对省脱贫攻坚重点县新增收入省集中部分，实行全额返还奖励；对2007年前享受全额返还政策的其他市县新增收部分，若当年增值税增幅达到全省县市平均水平，则全额返还，反之则仅就当年新增收入集中部分按80%返还。

　　但上述优惠政策对于苏北欠发达省辖市来说很难。

　　对此，省财政厅副厅长江建平表示，针对宿迁市的反映，省里已考虑将宿迁市经济开发区等同于县级单位来考核，“这样就可以享受到优惠。”

　　本报获悉，这一考虑有可能放大到江苏省更大的空间域。


（21世纪经济报道　　　王海平 　　2008-12-2）

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