从历史经验来看，历次重大改革，财税改革都是走在前面。事实上，改革开放30年来，每次重大改革，财税体制改革都是其核心部分。

　　党的十八大提出，要加快改革财税体制，完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系。

　　对于财税改革，财税领域专家贾康认为，目前已到了改革的攻坚阶段，到了必须触动既得利益才能推进改革的阶段。如果不能在化解既得利益阻碍方面做出可行方案的话，一切都是空谈。

　　人物简历

　　贾康

　　财经专家，孙冶方经济学奖获得者。现任财政部财政科学研究所所长，中国财政学会副会长兼秘书长，国家“十一五”规划专家委员会委员。同时，他也是2010年中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题的讲解人之一。贾康在财政税收与国民经济的理论、政策研究领域有丰富的工作经验，曾主持或参加多项国家级、部级研究项目。

　　税制改革肯定是有阻力的，而且阻力非常明显，这是实实在在地触动既得利益。但这就是现阶段改革的总体特点，容易做的事已做完，剩下的几乎都属攻坚克难的任务。目前到了改革的攻坚阶段，到了必须触动既得利益才能推进改革的阶段。如果不能在化解既得利益阻碍方面做出可行方案的话，一切都是空谈。

　　分税制改革有成果，也面临新问题

　　新京报：如何评价1994年分税制改革以及随后进行的一系列改革措施？

　　贾康：1994年我国进行了大规模的财税配套改革，建立了分税制框架，这一改革是里程碑式的。改革的实质是从原行政性分权过渡到与市场经济匹配的经济性分权。

　　1994年分税制改革取得了显著的正面效应，财政收入此后获得恢复性增长，占GDP比重从1995年最低点的10.3%一直上升到现在名义指标20%以上。政企关系、中央和地方关系的处理、生产要素流动、市场化配套改革等都可圈可点。

　　财政分税制于1994年之后的运行中也出现了一系列新矛盾，面临越来越明显的挑战。例如基层财政困难、“土地财政”问题等。

　　另外在税收方面，近年来我国又进行了统一内外资企业税、增值税转型、取消农业税、修订个人所得税等税制改革。但相对于经济社会快速发展的新形势，当前税收制度中还存在不相适应的地方。

　　直接税与间接税比重失衡

　　新京报：当前税收制度与经济社会发展不相适应的地方有哪些？

　　贾康：从税收总体结构看，主要是直接税和间接税比重失衡。当前，税收总收入中主要由增值税、消费税、营业税构成的间接税比重过高，对经济转型造成了不少负面影响。

　　这种税制结构的不完善削弱了政府调控经济的能力。

　　比如，发达国家非常强调发挥税收的自动稳定器功能。美国联邦级超过40%的收入来自个人所得税，如果加上薪酬税，占比达到80%左右。这样，在经济波动中，税收超额累进机制可以发挥相当明显的自动稳定器功能。即在经济繁荣期收入上升时，纳税人边际税率自动跳高，为经济降温；在经济衰退期收入下降时，边际税率自动下降，为经济升温。而我国的直接税中实行超额累进的只是非常小的一部分。

　　税制结构不完善也削弱了政府调节收入分配的能力。目前我国缺乏能够有力调节收入分配的税种。增值税、营业税调节收入分配的功能比较弱；个人所得税应发挥的“抽肥补瘦”的再分配功能远不到位；财产税中的房产税刚刚开始局部改革试点，遗产税和赠与税还无从谈起。这极大地影响了税收调节收入分配功能的发挥。

　　此外，资源税改革和相关配套改革不到位，影响了政府调控资源环境、促进节能降耗的能力。

　　间接税比重过高加大“税收痛苦”

　　新京报：间接税比重过高对老百姓有什么影响？

　　贾康：目前阶段间接税构成我国税收最主要的来源，实际上就是把主要的税负加在消费大众身上了。间接税通常可以直接嵌入商品售价之中，属于可通过价格渠道转嫁的税，优化再分配能力低下，对于恩格尔系数较高的中低收入阶层，实际加大了其“税收痛苦”程度。

　　间接税比重过大跟收入分配问题交织在一起，越来越不适应我们今后政策调节的取向。今后的目标取向应该是更加注重再分配的优化。当然，在这方面税收不能够“包打天下”，但是可以利用税制可塑性的弹性空间，发挥积极的作用以“抽肥补瘦”。

　　新京报：有观点称间接税跟直接税的比重是由社会发展阶段决定的，不能人为设计？

　　贾康：在这方面是有争论的。有些人说税制是不能设计的，或认为直接税比重上升间接税比重下降完全是由生产力决定的自然过程。

　　我们是不同意这种看法的，因为这就完全否定了税制的可塑性和税制改革、税收政策优化改进的必要性。如果是这样的话，我们就应对收入分配格局中的问题听之任之，在税收上完全无所作为。但实际上，各国经济社会发展中的经验，也包括中国改革开放中自己的经验都表明，在现实生活中人们需要正确的税制设计，需要税制改革对优化分配客观要求的回应。

　　需拿出化解既得利益阻碍的可行方案

　　新京报：那接下来应该如何设计税制？

　　贾康：税制设计的目标取向便是逐步提高直接税比重，降低间接税比重。总体来看，我国目前的宏观税负应该稳定下来，不必再提升了，同时把侧重点放在税收的结构合理化上。

　　各方面现在确有很多不满，作为执政党和决策集团，要充分考虑民心民意，积极呼应社会诉求。宏观税负如果稳定下来，税改自然就是税种间此消彼长的优化设计问题。只有适当提高直接税，才有操作空间去较充分地降低间接税。如何降低间接税相对简单，比如正在进行的营业税改增值税实际上就是降低间接税的一种操作。

　　新京报：社会成员对直接税的感受是最直截了当的，提高直接税是否会有较大阻力？

　　贾康：肯定是有阻力的，而且阻力非常明显，这是实实在在地触动既得利益。所以改革不好推进，肯定是有难度的。但这就是我们现阶段改革的总体特点，容易做的事已做完，剩下的几乎都属攻坚克难的任务了，而且牵一发而动全身。

　　也就是说，目前到了改革的攻坚阶段，到了必须触动既得利益才能推进改革的阶段。

　　如果不能在化解既得利益阻碍方面做出可行方案的话，一切都是空谈。但需说清楚，直接税比重逐渐提升是基于支付能力原则，是“抽肥补瘦”，是让先富起来的社会成员为国库多作一些贡献，财政再通过转移支付去扶助低收入阶层，这样同时增进社会和谐与安定团结，也是符合先富阶层的长远和根本利益的。

　　目前营业税是地方的主体税种，假如营业税被增值税取代，需要积极重构地方税体系，特别是合理打造地方税体系的主体税种。从国际经验来看，可堪担此重任的当属房地产税、资源税。

　　公众减税诉求得到回应

　　新京报：去年财政收入超10万亿，近几年的收入增速都在20%以上，你如何看待这样的财政收入规模？

　　贾康：前些年财政的收入增长速度比较可观。总体说是恢复性的，是改革开放前十几年“减税让利”“放水养鱼”进入财源建设收获期的表现，但这一趋势不会永久延续。

　　另外还有一个问题，就是决策集团、政府管理部门要考虑社会诉求和公众的感受。公众的减税诉求已经得到了一定的回应，今年在强调结构性减税及经济增速下行的情况下，财政收入的增长幅度肯定远低于20%.

　　提高“起征点”同时，需清理税外负担

　　新京报：你提出要结构性减税和结构性加税相结合，具体如何操作？

　　贾康：去年我们已经在过去几年减税措施基础上，又采取了一系列结构性减税措施，比如提高个税中工薪收入“起征点”，实行针对小微企业的税收优惠等，均产生了十分积极的作用。

　　目前结构性减税仍有加大力度、做足文章的明显必要性。当前及今后几年结构性减税可考虑几个要点。

　　第一，在进口环节适当地、有选择性地降低关税。

　　第二，小微企业的增值税、营业税“起征点”提高已于去年宣布，需在各地尽快形成实施细则，同时清理整顿小微企业的税外负担项目，坚决纠正乱收费、乱罚款、乱摊派等现象。

　　第三，年初上海先行，现又有十余个省级行政区跟进的营业税改增值税改革，是结构性减税的重头戏，应当争取在“十二五”期间取得显著进展，直至最终对统一市场全覆盖。

　　第四，对企业的创新活动以及战略性新兴产业的发展项目等，要积极适当匹配税收优惠。

　　第五，落实对蔬菜的批发、零售免征增值税的规则，并清理、整顿相关的物流收费和降低其他实际负担。

　　第六，在个税方面应创造条件结合“综合收入”和“家计扣除”等机制，培育中等收入阶层。

　　第七，针对我国人口老龄化的养老体系建设，有必要积极研讨和探索以税收优惠措施支持企业年金等补充性养老保险机制的建设。

　　第八，鼓励租房市场发展，可以研讨对房主出租时相关税负的一定调减。

　　涉及到加税的部分，主要是资源税、房产税、个人所得税的高端以及以后要推出的环境税。这些税种跟经济结构调整和政策引导都有关联，比如资源税有利于引导节能降耗。

　　“富人”承担的直接税比重低到微不足道

　　新京报：为什么老百姓近年似乎感觉“税负痛苦”？

　　贾康：我国总体税负在国际比较中并不高，但前面说过，间接税比重过高。目前60%-70%的税收收入是由包含在商品中的流转税贡献的，消费大众是作贡献的主体，其中大多数是低中收入阶层。

　　同时，有支付能力的先富阶层所承担的直接税比重，低到了几乎微不足道的水平。这越来越成为引发社会公众“税收痛苦”感受的重要因素，也是应当明确指出的税制显著缺陷。

　　再加上我国再分配机制滞后于社会发展的负面效应，所以十分需要以低收入端、小微企业端、实体经济端等为重点的结构性减税，配之以其他优化收入分配的举措，来回应公众关切和顺应民心，降低恩格尔系数较高的低端社会群体的税收痛苦。

　　“营改增”全国铺开减税或达3000亿

　　新京报：“营改增”试点已经扩大到12个省市，全国铺开还需多久？

　　贾康：如果顺利的话，这项改革很有可能在“十二五”期间覆盖到全国。

　　按照目前“营改增”的方案粗略计算，改革在全国铺开大约要达到3000亿元左右的减税量。

　　新京报：有企业反映“营改增”试点中存在增值税链条不完整、税率划分不细致以及税负增加的问题？

　　贾康：这些问题要解决。比如运输行业反映税负没有降下来反而增加了。原因也说清楚了：一个车队完成一轮交通车辆的更新约需要四年，四年总算账一定是减税的。但试点刚开始实施时，一般体会不到抵扣的好处。

　　针对这种情况，现在是采取暂时性办法，比如上海对交通企业税负上升的，给予财政补贴。

　　解决过渡阶段的毛病，有人说要采取增加税率的办法，我不这么认为，我觉得首先应该尽可能采取其他方式。

　　中央、地方增值税收入分配不能一地一率

　　新京报：随着“营改增”逐渐向全国铺开，中央与地方的税收关系也亟需调整和理顺，你对此怎么看？

　　贾康：在现行分税制财政体制下，增值税是中央和地方共享税。由国家税务机关征收管理，国内增值税收入按75：25的比例在中央政府和地方政府间分成。进口增值税收入归属中央，营业税是地方税，基本归属地方财政收入。

　　在“营改增”的改革过程中能否妥善处理好中央和地方的关系，对这一重大改革能否顺利普遍实施及其运行结果，有着至关重要的影响。

　　我们的建议是，要建立一个在全国范围内较全面覆盖商品和服务的增值税制，增值税的税权理应归属中央政府，由中央政府统一立法、在全国范围内统一征收管理，但税收收入仍可以由中央与地方共享。

　　对于增值税收入如何在中央政府和地方政府之间进行分配，可考虑在“扩围”之后，形式上仍可实行中央和地方分成的办法，但分成的依据应当坚持1994年改革的“全国一律原则”，只是适当调整其量值。事关坚持分税制基本框架，决不能搞成一地一率。各地收入差距问题，要另外通过转移支付去调节。

　　目前营业税是地方的主体税种，假如营业税被增值税取代，地方税将陷入群龙无主处境。为此需要积极重构地方税体系，特别是合理打造地方税体系的主体税种。从国际经验来看，可堪担此重任的当属房地产税、资源税。