财税体制改革总体方案的配套措施为何难以成熟并出台

　　此前有消息称，预算法修正案通过后，财税体制改革总体方案的配套措施于近期出台，但接下来便没有任何消息出现。《中国企业报》记者从财政部内部人士处获悉，目前相关配套措施还在不断地论证和酝酿中，大的调整仍然需要时间。

　　那么，财税体制改革总体方案的配套措施为何难以成熟并出台？最大的难点在何处？如何逾越这部分障碍？近日，《中国企业报》记者独家专访了财政部财政科学研究所基础室主任杨良初。

　　事权和支出责任关系

　　调整难度超出以往

　　《中国企业报》：财税体制改革总体方案配套措施为何难以成熟并出台？财税体制改革最大的难点在哪里？

　　杨良初：财税体制改革不是解一时之弊，而是着眼于长远机制的系统性重构，这实际上是提出要求，即财税体制改革方案的配套措施也是要能够实现长远机制的系统性重构。十八届三中全会已将财政定位于国家治理的基础和重要支柱，其所发挥的作用必定是综合性作用，本次财税体制改革相较此前更为综合系统化，其中主要的配套政策涉及改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度等。而财税改革主要也是三方面的内容，一是预算的改革和公开；二是税收改革；三是中央和地方事权和支出责任的划分。条件成熟就可以出台，否则，就不能出台。

　　我认为最大的难点在于中央与地方事权和支出责任方面的关系调整。由于涉及中央和地方以及地方各级之间事权的调整等更多更复杂的层面，需要与行政体制等相关改革相配合。

　　政府间财政关系归结起来主要是4个基本要素：事权、支出责任、财权和财力。完善事权和支出责任相适应的制度是整个财政体制协调运转的基础环节。

　　但事权和支出责任这部分，其难度和复杂性超出以往，也超出了其他方面的改革，在国际上也没有成功的案例可以借鉴。对于这一部分的判断，到底是事权没有划分清楚，还是支出责任没有划分清楚，还是中央和地方收入划分和支出不合理，还没有明确说法。总之，存在交叉重叠。

　　重塑中央与地方、地方

　　各级政府间事权责任架构

　　《中国企业报》：事权和支出责任的关系梳理存在哪些方面的问题？

　　杨良初：1994年的分税制改革，初步确定了中央与地方事权和支出责任。但由于各方面配套改革制约等多种因素影响，中央与地方事权和支出责任相适应的制度建设一直没有深入展开。

　　目前来看，中央与地方事权和支出责任缺乏明确清晰的界定。应由中央负责的事务，交给了地方；应由地方负责的事务，中央承担了较多的支出责任；中央和地方职责重叠，共同管理的事项较多，导致中央干预地方过多。这种状况造成职责不清、互相挤占或互留缺口、无从问责的现象。

　　再有，中央与地方事权和支出责任缺乏健全的协调机制。一方面，某项政策或措施的出台，往往由中央部门下发文件，“一竿子插到底”，基层政府只能被动接受。

　　由于中央与地方事权和支出责任不适应，使得中央地方财权划分也不尽科学合理，导致中央与地方事权与财力难以匹配，财税体制运行中矛盾较多，效率不高。

　　在财力不足的情况下，一些地方政府就有了通过土地收入、银行贷款以及融资平台等来满足发展经济的种种需要，从而导致地方政府性债务风险出现。值得注意的是，地方政府性债务与财政相关度极高，地方政府性债务组合包含了复杂和高风险的财政结构，这也成为地方财政风险的核心所在。

　　另外，受政府间事权和支出责任划分不够明晰的影响，我国政府间转移支付设计的基础不够扎实。转移支付制度的设立与政府间事权划分相关性较弱，政策目标不够明确，转移支付体系较为零乱，一般性转移支付和专项转移支付结构不尽合理，一般性转移支付比重较小，而专项转移支付项目繁杂，资金分散，不利于发挥转移支付资金的规模效益，特别是专项转移支付往往要地方政府提供配套资金，加重地方政府的负担。

　　《中国企业报》：该如何逾越这部分障碍，从而厘清中央和地方政府的事权和支出责任？

　　杨良初：要按照事权优先于财权原则，重塑中央与地方、地方各级政府之间的事权责任架构。合理界定中央事务、地方事务、中央与地方共同事务、中央委托事务、中央引导和鼓励性事务的边界，规范省以下各级政府事权边界。以上划部分事权、适当扩展中央政府支出规模为重点，将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防等跨地区流域管理上划为中央事权。

　　同时，适度加强中央事权和支出责任，将国防、外交、国家安全以及关系全国统一市场的规划和管理等作为中央事权；将部分社会保障以及跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权；将区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。

　　配套政策出台仍需时日

　　《中国企业报》：财税体制改革的配套措施有没有相关的时间表？

　　杨良初：事实上，根据国务院发展研究中心等方面的建议，深化财税体制改革的时间表分为近期、中期、长期三个时期。近期重点将食品药品安全和基础养老金等事权划归中央政府；在全国范围内推行“营改增”，逐步将邮电通讯、建筑业和房地产业纳入；研究消费税在消费环节征收方案；建立全国不动产登记制度并实现全国联网，扩大房产税试点。

　　在中期（2015—2017年），将消费税和车辆购置税划为地方税；全面征收房地产税；编制地方政府资产负债表，允许地方政府自主发债。同时，适时实现国税、地税机构合并。

　　而在长期（2018—2020年），形成收支结构改善，事权划分合理，事权与财力相匹配，中央以增值税和所得税为主、地方以消费税和财产税为主的体制格局；财政透明度、稳定性和可持续性明显增强。

　　2014年财税体制改革已然全面启动，但是据我所知，配套措施目前还在讨论和酝酿中。而随着财税体制改革的深化，会倒逼整个财税配套改革。此前有专家表示，年内会有相关配套措施出台，但我个人不持乐观态度，还是要统筹全局，条件成熟后才能出台。